深圳“无地可用”制约着城市规划发展 拟允许农地入市

深圳“无地可用”制约着城市规划发展 拟允许农地入市

作为全国土地改革试点城市，深圳“土改”已经进入快车道。深圳市规土委前日公布《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》及《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》征求意见稿，允许农村集体用地(以下简称“农地”)以公开招拍挂方式入市，用于盖安居房、办养老机构。昨日，深圳市规土委相关负责人表示，这两份征求意见稿是去年政策的延续。去年初，深圳出台“1+6文件”，首次确定原农村集体拥有的工业用地可申请入市流通。据悉，深圳正在探索在医院和学校等民生用地领域也让“农地”准入。

“深圳已无地可用。”捉襟见肘的土地资源已成为制约深圳城市规划发展的瓶颈，深圳市常务副市长吕锐锋公开表示，到2020年，深圳可供新增建设用地只有59平方公里。从2012年开始，深圳建设用地中的存量土地首次开始超过新增建设用地。当年共计划供应建设用地1868公顷，存量土地918公顷，占比49%。去年这一占比为59%，而今年这一占比已高达68.5%。

而与此同时，却有大量沉睡的“农地”。经过1992年特区内统征、2004年原特区外城市化转为国有地之后，深圳所有土地完成了国有化。但大量土地并未完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有。随着城市化过程中土地价值不断提升，政府越来越难以支付这笔数额巨大的补偿，出现“土地政府拿不回、集体用不了、市场用不好”的尴尬局面。深圳1900多平方公里的土地上，这部分土地面积约有300平方公里。

改革试点破局唤醒沉睡的农地

解决问题的关键，在于对这部分实际合理占有的土地权益如何进行利益分配。另外作为副省级城市的深圳，土地利用指标掌握在中央手中。

破局的时间点在2012年。5月25日，深圳市土地管理制度改革综合试点启动仪式在深圳举行。时任国土资源部部长徐绍史、广东省省长朱小丹出席。会上宣读了国土资源部和广东省政府对《深圳市土地管理制度改革总体方案》的联合批复。深圳市首次拿到了“城市规划”和“土地利用指标”两权合一的“尚方宝剑”，从而得以对城市中“原农村集体组织占地”展开全面清理与解决。至此，深圳“土改”拉开序幕。2013年1月，深圳推出“1+6文件”，展示了深圳“土改”的大致宏图。其中最大亮点是首次确定深圳市原农村集体经济组织拥有的工业用地可通过申请进入市场流通。

根据“1+6”文件，原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的工业用地，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。有两种收益分配方式可供选择：一是所得收益50%纳入深圳市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位;二是所得收益70%纳入深圳市国土基金，原农村集体经济组织继受单位获得30%，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

同年12月，随着拍卖槌落下，深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得位于宝安凤凰社区的一块农地，其收益70%归政府，30%归村集体凤凰社区股份有限公司所有。首块原农村集体用地成功上市，被视为具有破冰意义。

将来还允许农地进入医院、学校等领域

如果说“1+6”文件打开了农地入市的口子，前日公布的两个暂行规定(征求意见稿)则进一步拓宽了农地入市的渠道。深圳市规土委土地利用处处长陈军军表示，两暂行规定对盘活农地将起到关键作用，如果得以实施，“农地入市”渠道将从已试行的工业用地，拓宽到安居型商品房和机构养老设施等民生领域。

陈军军透露，起草部门还正在探索“农地”未来进入医院、学校等民生领域，这将是深圳“土改”的重大举措。

陈军军表示，政府的主要目的是加快落实土地的盘活政策，增加有效的土地供给，同时让国家与农民个人通过合法公开透明的方式“共享收益”。

陈军军表示，除了盘活“农地”之外，其实两个暂行规定办法中还提到了盘活很多类型土地用于基础民生领域的方法，如已出让工业用地、居住用地、商业用地、公共设施用地、城市更新项目均可申请建安居型商品房或保障性住房，而城市更新项目用地、已批未建的合法用地也均可依规划建机构养老设施。“甚至工业厂房等合法建筑如果符合相关安全规范，也可申请改变功能举办机构养老设施，不需补缴地价，手续极大地简便”。

在符合规划的前提下，鼓励原农村集体经济组织继受单位将未完善征(转)地补偿手续的用地用于安居型商品房建设。在具体的收益分成方面，有两种方式可供选择：

第一种方式为简单的收益分成式，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让上述土地使用权，所得收益60%纳入市国土基金，40%归原农村集体经济组织。

第二种则以增加配套商业用房的方式。通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让上述土地使用权，所得收益90%纳入市国土基金，10%归原农村集体经济组织继受单位。选择此方式的，原农村集体经济组织继受单位还可获得不超过总建筑面积10%的配套商业用房，并在招拍挂公告中予以明确。以上述方式进入市场的，相关征(转)地补偿协议应当在成交之前签定，政府不再支付任何补偿款。———《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》征求意见稿

原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、规划为机构养老设施的合法用地，鼓励原农村集体经济组织继受单位自行举办机构养老设施，免缴地价，土地使用权期限重新计算。也可以采取招拍挂方式公开转让土地使用权，土地使用权期限重新计算，所得收益归原农村集体经济组织继受单位。尚未完善征(转)地补偿手续且规划为机构养老设施的用地，可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权。所得收益的50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位。———《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》征求意见稿

专家报告

突破“唯有国有化，才能市场化”模式

2012年，北京大学国家发展研究院应邀调研深圳土改，课题组由北京大学教授、土地制度改革专家周其仁领衔。今年6月，这份报告终于面世。报告中提出，唯有以“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，才能够形成新一轮土改的可行思路。政府适时转变职能，更集中于确保公共与配套设施的提供，就突破了“唯有国有化，才能市场化”模式，对深圳以至于全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。

深圳“土改”进程

●2012年5月深圳市土地管理制度改革综合试点举行启动仪式。《深圳市土地管理制度改革总体方案》获国土资源部和广东省政府联合批复，深圳获权对城市中“原农村集体组织占地”进行全面清理与解决。

●2013年1月深圳推出“1+6文件”，首次确定原农村集体经济组织拥有的工业用地可申请入市流通，以挂牌方式公开出让。收益由原村集体和市国土基金五五分成，或七三分成但村集体可持有不超过总建筑面积20%的物业。

●2013年12月深圳首块原农村集体用地成功上市。位于宝安凤凰社区的A 217-0315宗地以底价1.16亿元拍出，政府与村集体七三分成。

●2014年8月“农地入市”渠道从工业用地拓宽到安居型商品房和机构养老设施等民生领域，两个相应文件公开征求意见。

●未来有关部门还正在探索“农地”未来进入医院、学校等民生领域。这将是深圳“土改”的重大举措。